В своем исследовании Новокрещенов пришел к следующему выводу, что существенных изменений в кадровом составе муниципальных органов власти за 10 лет не произошли. Муниципалитеты все больше становятся закрытыми организациями, усиливается кастовость данной социальной категории, консервируются архаичные методы работы.
3 Опыт совершенствования кадрового состава в муниципальных органах управления
3.1 Отечественный опыт совершенствования кадрового состава в муниципальных органах управления
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления «законодательство о муниципальной службе» (ст. 5). Некоторые субъекты РФ (Воронежская, Московская области), не дожидаясь принятия соответствующего федерального закона, приняли свои собственные законы о муниципальной службе. Отсутствие федерального закона не препятствовало субъектам РФ принимать собственные нормативные акты о муниципальной службе, ибо это вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Закон «Об основах муниципальной службы...» от 8 января 1998 г. предусматривает приведение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам муниципальной службы в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу и предлагает законодательным (представительным) органам субъектов РФ не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять законы о муниципальной службе (ст. 21) [42, c. 1-11].
В качестве основы для рассмотрения вопроса о законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации нами взяты законы двух субъектов РФ: Воронежской и Московской областей.
Прежде всего обращает на себя внимание, что их законы различаются по названию. В Воронежской области Закон от 28 марта 1996 г. называется «О муниципальной службе в Воронежской области», в Московской области действует Закон «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области», который принят Московской областной Думой 16 июля 1997 г.» Это связано, видимо, с тем, что законы по-разному решают вопрос о регулировании статуса лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливаемые в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления (выборные должностные лица местного самоуправления, депутаты), - муниципальные должности категории «А».
В Законе Московской области в отличие от Закона Воронежской области достаточно подробно закрепляется как правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности категории «А» (гл. 2), так и правовой статус лиц, являющихся собственно муниципальными служащими (гл. 4), к которым Закон относит лиц, занимающих должности муниципальной службы (должности категории «Б» и «В», устанавливаемые в целях обеспечения исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления). Отсюда стремление законодателя уже в названии закона четко определить предмет его регулирования: муниципальные должности и муниципальная служба.
Правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории «А») и муниципальные должности муниципальной службы (должности категорий «Б» и «В»), характеризуется следующим.
1. Муниципальная должность (должность категории «А») - это выборная муниципальная должность. Она устанавливается в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления и занимается путем выборов населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. Данная муниципальная должность предполагает работу на постоянной основе.
Согласно Закону Воронежской области, муниципальные должности категории «А» устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и областными законами. Конкретный же перечень муниципальных должностей, которые замещаются в порядке выборов, а также порядок их проведения регулируются уставами или иными нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 6 и 8).
В прилагаемом к Закону Московской области Едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области дан перечень должностей категории «А»: глава муниципального образования; вице-глава муниципального образования; председатель Совета депутатов, работающих на постоянной основе; депутат, работающий на постоянной основе.
2. Должность муниципальной службы - это штатная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора, а также с ответственностью за выполнение этих обязанностей (ст. 1 Закона Московской области).
Законы Московской области и Воронежской области подразделяют должности муниципальной службы на две категории:
Во-первых, должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - должности муниципальной службы категории «Б». Закон Московской области в едином реестре относит к данной категории следующие должности: помощник главы муниципального образования; помощник заместителя главы администрации муниципального образования; советник главы муниципального образования; консультант главы муниципального образования; пресс-секретарь главы муниципального образования [43, c. 1-11].
Во-вторых, должности муниципальной службы включают должности категории «В» - учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Единый реестр в Московской области относит к категории «В» следующие должности муниципальной службы: высшие должности (первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования и глава муниципального образования (назначенный); главные должности (начальник управления, департамента, председатель комитета, начальник (заведующий) отдела, службы); ведущие должности (заместитель начальника управления, заместитель начальника (заведующего) отдела, службы, заместитель председателя комитета); старшие должности (главный специалист, ведущий специалист); младшие должности (специалист 1-й категории, специалист 2-й категории, специалист).
Закон Воронежской области этот вопрос решает иначе. В нем нет перечня конкретных должностей муниципальной службы, хотя они и подразделяются на следующие группы и классы: а) высшие муниципальные должности 1 - 3 классов; б) главные муниципальные должности 1 - 3 классов; в) ведущие муниципальные должности 1 - 3 классов; г) старшие муниципальные должности 1 - 3 классов; д) младшие муниципальные должности 1 - 3 классов.
При этом Закон Воронежской области предусматривает, что реестр (перечень) муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается представительным органом местного самоуправления. На его основе формируются структура и штаты муниципальных органов.
В соответствии со ст. 8 Закона «Об основах муниципальной службы...» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
3. Лица избираются на должности категории «А» на срок, установленный уставом муниципального образования 9 соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации должны при этом учитывать ст. 18 Закона «Об общих принципах...», согласно которой срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав...», кроме того, предусматривает, что устанавливаемый срок полномочий органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет (ст. 8). При этом срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий
Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.
Закон Московской области предусматривает, что временное осуществление полномочий муниципальной должности (должность категории «А») возможно исключительно в случаях и в порядке, определяемых законом области, если это установлено уставом муниципального образования.
4. Служба на должностях муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих выборные муниципальные должности, ограничена сроком, на который избираются указанные лица. Это предусмотрено ст. 1 Закона Московской области. Закон Воронежской области решает вопрос иначе: согласно ст. 26, со всеми муниципальными служащими заключается письменный трудовой договор (контракт) на неопределенный срок или на определенный срок не более 5 лет в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством.
5. Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен минимальный возраст кандидата на выборах в органы местного самоуправления, который, однако, не должен превышать 21 года. Ограничения же, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации^. Что же касается вопроса о предельном возрасте для занятия должности категории «А», то законодательство о муниципальной службе субъектов Федерации должно учитывать положение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», закрепляющее запрет на установление максимального возраста кандидата на выборах в органы местного самоуправления (ст. 4).
Предельный для нахождения на должностях муниципальной службы возраст - 60 лет. Законом Московской области предусмотрено продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, однако такое продление по достижении муниципальным служащим возраста 65 лет уже не допускается.
Обращает на себя внимание, что Закон Московской области установил предельный возраст для нахождения на должности муниципальной службы общий для мужчин и для женщин. Закон Воронежской области предусмотрел, что после достижения муниципальным служащим возраста 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин он может привлекаться к работе лишь на условиях срочного трудового договора (контракта).
6. Прекращение полномочий лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории «А»), осуществляется со дня истечения срока полномочий выборного должностного лица, выборного органа местного самоуправления (депутата). Кроме того, возможно досрочное прекращение этим лицом своих полномочий, основание которого устанавливают законы субъектов Федерации. Так, согласно ст. 6 Закона Московской области, досрочное прекращение полномочий лица, занимающего муниципальную должность (должность категории «А»), возможно в случаях: а) личного заявления о добровольном сложении им полномочий; б) невозможности выполнения им своих обязанностей; в) при утрате гражданства Российской Федерации; г) освобождении его от муниципальной должности в соответствии с уставом муниципального образования; д) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, занимающего муниципальную должность, или решения суда о признании его недееспособным; е) в других случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Московской области и уставами муниципального образования.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
