1.2 Типология современных систем местного самоуправления
Современная теория и практика применительно к западным демократическим государствам констатирует существование пяти макросистем местного управления [13, c.45-49]:
- британской;
- романской;
- американской;
- германской;
- скандинавской.
Специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, в Азии и Африке, Восточной Европы.
В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только те страны, где структура публичного управления достаточно полно разработана, то это уже 190 различных вариантов. Кроме того, в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои модели организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 87, если учитывать Россию) субнациональных систем [13,c.251].
Исследование каждой модели по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах и использования их опыта. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной модели местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом [38, c.121]:
- особенности институтов центральной власти;
- их отношений с местными органами;
- особенности национальных правовых систем;
- особенности национальной экономики, культуры и т.д.
Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия моделей управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, то логично брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому большинство ученых отталкивается именно от этого признака - группировка правовых систем в семьи, оставляя в стороне второстепенные различия [10, 17,19].
При этом основное внимание уделяется:
- месту органов местной власти в системе публичного управления;
- взаимоотношениям с государством и с обществом.
Большинство исследователей выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира [ 20,c.75]:
- англосаксонская:
- романо-германская (континентальная).
Англосаксонская семья является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер [12, c.173].
Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития и большинство стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамках континентальной системы представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, местные представительные органы могут вообще могут отсутствовать (например в округах и кантонах Франции) [9, c.96]. В соответствии с Законами о децентрализации Франции 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и так далее. Кроме того, смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.[15, c.256].
Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный характер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах, реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель.
Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства. Прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при том и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах [15, c.371].
Местное управление Индии, например, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся, в том числе, и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимопроникновение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Несмотря на изначально существенные различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных систем и, следовательно, систем местного управления [38, c.112].
При формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора [13, c.125]:
- правовые принципы, принадлежность к правовой семье;
- государственное устройство и принципы распределения властных полномочий;
- исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий).
Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, гак и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов теоретики и практики посчитали возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного самоуправления.
Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии. Решающим в этом процессе стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн. Если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияние, создавая самостоятельные системы управления. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, прежде всего в области организации управления. Франция предложила миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - то есть как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государств-наций. Эта модель получила дополнительную поддержку уже в XX веке - Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия - механизм централизованного управления. Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах [9, c.49-51]. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в XX в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, она включает в себя принцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.
Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель - с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции, когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными. Небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением, центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11