Лазаревский Н.И. был совершенно прав, заявляя, что для всей нашей государственной жизни при засилии, всевластии Угрюм Бурчеевых «практическая значимость народного представительства заключается не только в том участии, которое оно будет принимать в законодатель­стве, а прежде всего в том, что народное представительство является единственной силой, на деле могущей уничтожить всевластие адми­нистрации и понудить ее к исполнению законов». Ограничения, так и хочется сказать «уздечка», наложенные на Думу, и акты 20 февраля фактически не позволяли Думе выполнять эту свою функцию надзора за администрацией.

Какова же цена законотворчества Думы, если она бессильна в предот­вращении нарушения законов, и какова цена ее решений, если их можно высшим должностным лицам нарушать, не страшась последствий. Сло­вом, проблема «ответственности министерства» — это нечто большее, чем парламентские принципы формирования правительства, запросы. Это — основа правопорядка, законности, правового строя.

Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответ­ственности за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним главы государства, монарха, его Императорского каби­нета, двора его, министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «плох закон, но он закон». Без уважения к существующим зако­нам, правовым нормам, актам нельзя их совершенствовать. Была разра­ботана система сдержек Думы, но не было таковой в отношении «истори­ческой власти», оставшейся авторитарной. Ахиллесовой пятой конститу­ции 20 февраля было отсутствие законом освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового наказания должно­стных лиц за их нарушения. И дело тут не только в ответственности мини­стров, но в общем принципе содержания и обеспечения законности. Од­нако и с законодательными правами во втором Учреждении о Государ­ственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности. Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен, часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремон­тировался, что отражалось на конечной продукции. Изначально в проек­те «Конституции» были допущены погрешности, перекосы, одних дета­лей вообще не оказалось, другие были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один проект закона не получает дальнейше­го движения, не восходит через Госсовет к Императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить, ибо в прак­тике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со все­ми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) Верхов­ной власти.

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше ут­вержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специ­альная статья 53 Основных Законов перечисляла те акты, которые приоб­ретали силу закона по утверждении Императором. «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инст­рукций), манифестов, мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего утверждения».

Новации второго учреждения Госдумы как-то могли способствовать укреплению законности, прекращению практики размывания самого по­нятия закон, его произвольного отождествления с административными распоряжениями, решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты: и те, что проходили к престолу через Гос­совет, и те, что шли к царю иными (часто «кривыми») путями, отныне, после конституции 20 февраля, должны были проходить непременно че­рез Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думс­кая, весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось различать Законы, утвержденные Государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные Высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с предста­вительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а прак­тика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Консти­туции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верхо­венства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).

Как показала российская практика, глава государства не всегда может быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую «конституцию» в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20 февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами (актами, утвер­жденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности мини­стров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законно­стью актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные прин­ципы, начала были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению. Верховная власть сохраняла (и по закону) пол­ную возможность нарушать даже и те принципы, которые ею же были про­возглашены.

Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных, направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на законодательную инициативу создает возможность улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект законотворчества.

Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки законо­проектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь бес­правной говорильни о желательности или нежелательности правовых ак­тов. Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициа­тивы, а лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта желательность была весьма относительной, ибо первое Уч­реждение гласило, что министр дает делу ход, «если разделяет соображе­ния Госдумы о желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не разделяет?..

Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов, подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддер­жать, вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряю­щую и сам проект закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял и вся работа ушла в архив8. Только в случае министер­ского одобрения «соображений о желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном порядке» (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная процедура, но закон есть закон, соли­дарность министра с мнением большинства Думы (ее решением) откры­вала думской инициативе реальную возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу закона по утверждении гла­вой государства.

Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг на­зад. Этот юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению, даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке, принятию и дальнейшему восхожде­нию в Верховной власти. От всей уже проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего законодательного пред­положения Думы: «соответствующий проект вырабатывается подлежа­щим министром» (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат, его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при подготовке министерского проекта референты министра могут использо­вать среди других материалов и думский проект, но могут и не посчитать­ся с депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы Думе открывают путь — пробуй, твори. Но только «вроде бы». Это мираж, а не живительный источник. Ведь ми­нистр, беря в свои руки подготовку закона, может придать своему проек­ту даже антидумскую направленность, или просто растянуть, отложить подготовку проекта до «греческих календ». А Дума и в этом случае лише­на реальной возможности воздействовать на министра. Во всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.

Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать, что второе лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому).

Видные юристы еще весной 1906 г. указывали, что пока Дума не полу­чит вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не будет. К сожалению, это опасение оправдалось.

Но и вышеперечисленные урезанные права Думы в области законо­дательства были еще более умалены полным изъятием из этой инициати­вы Основных Законов, почин на изменение которых всецело был остав­лен за монархом. Это было сделано в целях сохранения верховных прав державного вождя от покушений со стороны весьма ненадежных избранников от земли русской. Творцы конституции 20 февраля исходили из того, чтобы выработать механизм сочетания авторитарных и народопредставительных принципов, обеспечить историческую преемственность власти и, на этой основе традиционности, совершенствовать государственную сис­тему. Но па практике такого сочетания не получилось. Политический ком­промисс между сторонниками и противниками конституционной монархии не состоялся.

Еще до созыва Думы 1906 г. политические враги монархии заявляли о недостаточности конституции 20 февраля: «недостатки этих законов столь несомненны, столь очевидны, что коренной пересмотр этих зако­нов есть только вопрос времени»10. Так вещало прокадетское «Право». Приговор вынесли в 1906 году, исполнили через десятилетие. 10 лет в камере смертников — так можно назвать «самодержавие с Думой», думс­кую монархию. Погибли и жертвы, и безжалостные судьи — и Дума, и монархия.                                                    

5.3 I Гос.Дума

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8 июля 1906 г.

Самой большой фракцией Государственной думы первого созы­ва была кадетская.

Правые члены (черносотенцы и октябристы) составляли ничтож­ное меньшинство, равное примерно 9% (44 члена).

Председателем I Государственной думы был выбран адвокат и бывший проректор Московского университета кадет С. А. Муромцев; кадетским был весь состав президиума.

Основным вопросом I Думы был аграрный вопрос.

Дума рассмотрела и ряд других вопросов и проектов, имевших весьма актуальное значение (об отмене смертной казни, о граждан­ском равноправии, об ассигновании сверхсметных кредитов на про­довольственную помощь голодающим и т. д.). Но правительство не желало считаться с мнением Думы. Председатель Совета Министров П. Л. Горемыкин отверг аграрные думские проекты, считая, что их утверждение «безусловно недопустимо», а реакционное большинство Государственного совета похоронило утвержденный Думой законо­проект об отмене смертной казни. Правительство стремилось занять Думу рассмотрением мелких законопроектов, получивших впоследствии наименование «думской вермишели».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16