· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;
· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;
· льготы по налогообложению;
· политика компенсации;
· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования;
· залоговая система;
· кредитные отношения;
· создание страховых фондов охраны окружающей среды;
· экологический лизинг;
· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.
Хозяйственный механизм природопользования нуждается в определённых обеспечивающих подсистемах: кадровых, научно-технических и информационных. Институциональная основа экологического регулирования представлена системой экологического контроля и управления (государственных, федеральных и региональных, а на также на уровне предприятий и фирм).
Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают тонность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п. Следует отметить, что ни дин из инструментов экологического регулирования не обладают какими-то бесспорными достоинствами.
В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. Практика формирования экономических механизмов в большинстве стран показывает, что в них используются в среднем 6-7 элементов. Причём применяемые конкретные инструменты экологического регулирования сочтают в себе свойства административного, экономического и рыночного рычагов. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии и тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.
3. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
В России процесс формирования экологического законодатель-ства идет довольно активно. В 90-х гг. в этой области приняты законы «Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об эко-логической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных тер-риториях» (1995), Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атом-ной энергии» (1995), «О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ (1997), «Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый Федеральный закон «Об охра-не окружающей среды». Петров В.В, Экологическое право России. М.:БЕК, 1995, Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997
Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окру-жающей среды нормы экологического права содержатся и в других отраслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодек-се, Уголовном кодексе, Административном кодексе и т.д. Так, в Конституции РФ закреплено конституционное право каждого «на благоприятную окружающую среду,.. и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правона-рушением» (ст. 42).
В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство раз-вивается на трех уровнях: Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ
1) федеральный;
2) субъектов РФ;
3) местное самоуправление.
На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов -- президентских ука-зов и распоряжений, правительственных постановлений и распоря-жений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.
На уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов -- респуб-лики в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург;
автономные области и округа) действуют конституции (уставы), зако-ны, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законо-дательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружа-ющей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Респуб-лика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмур-тия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.
На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
При наличии довольно обширного экологического законодательства в России основной проблемой является его применение, привлечение экологических правонарушителей к юридической ответственности. Про-блема здесь не только в недостаточных санкциях, но и в неэффективности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сей-час общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам -- до 90%). Велико число неучтенных и не-раскрытых экологических административных и дисциплинарных пра-вонарушений. Значительная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, налагаемый в уголовном порядке; остановка пред-приятий, цехов, устаревших технологий из-за их экологической вред-ности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).
Важное значение в государственном регулировании природополь-зования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические пра-ва человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показа-телей качества окружающей среды.
В России нормативы качества окружающей среды подразделяют-ся на три группы:
1) санитарно-гигиенические;
2) производственно-хозяйственные;
3) комплексные.
К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: хими-ческих, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Сани-тарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влия-ния на организм человека комплекса факторов среды его обита-ния, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.
Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были установлены еще в 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достигло 1925. ПДК вредных веществ для воздуха впервые были вве-дены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в настоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. Наряду с санитарными действуют нормативы концентрации
вредных веществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воз-духа для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).
Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы. Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000
В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом про-изводственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений -- в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде.
Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных ве-ществ.
Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические нормативы для конкретных предприятий и организаций устанавлива-ются в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
В третью группу нормативов качества окружающей среды вхо-дят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допу-стимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природ-ной среды.
Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов при-родных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам отно-сятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12--15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяй-ственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: эко-логические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее пара-метры и пр.
Для решения средне и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трём основным направлениям: Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ
1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);
2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.)
3) целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.
Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые и федеральные целевые программы.
В России было утверждено 3 НПДООС:
· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 мероприятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных программ и 21 нормативный документ;
· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996-1997 гг. В этот документ включено 56 мероприятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая программа, 6 нормативных актов;
· национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и нормативных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая программа.
Опыт штата Аляска (США) по использованию доходов от добычи нефти (Из доклада проф. Р. Стейнера (Университет штата Аляска) на Отделении экономики РАН (7 мая 2001 г.))
В штате Аляска доходы от добычи нефти формируются за счет следующих налогов и роялти:
· налог на оборудование для добычи (2%);
· налог на добычу (15%);
· роялти за право владения (12,5% стоимости добычи);
· налог на доход нефтяных корпораций (9,4%).
Все это приносит примерно 2,4 млрд долл. ежегодно, около по-ловины которых поступает в бюджет штата. Благодаря этим доходам на Аляске не существует подоходного налога с физических лиц и на-лога с продаж (кроме федерального).
На основе данной модели налогообложения формируются два фонда: Перманентный фонд штата Аляска (ПФА) и Конституционный резервный бюджетный фонд. С точки зрения изъятия ренты большой интерес представляет система ПФА. Этот фонд был создан в 1976 г. для сохранения части дохода в будущем по мере истощения и сниже-ния доходов от месторождений. Ежегодно 50% государственных роялти от добычи нефти и газа направляются в этот фонд. Сейчас активы ПФА оцениваются в 26 млрд долл., и он входит в сотню круп-нейших в мире инвестиционных фондов.
Конституция штата декларирует основной капитал ПФА непри-косновенным. Доход фонда распределяется следующим образом:
часть идет на защиту ПФА от инфляции и девальвации, а оставшаяся доля ежегодно выплачивается в виде дивидендов всем гражданам Аляски как владельцам фонда. Эти дивиденды значительно выросли:
с 300 долл. на человека в 1980 г. до 2000 долл. в 2000 г. За счет этих средств на основе расходов и сбережений населения вливания в эко-номику штата составили 1 млрд долл. в 2000 г., что принесло суще-ственный стимулирующий эффект для экономики,
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Можно выделить три механизма реализации эколого-экономической политики: прямое регулирование (государственное воздей-ствие), экономическое стимулирование (рыночные механизмы), смешанные механизмы. Как следует из теории и практики послед-них десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования или рынка не удается. Имеет-ся ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие/заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственной политики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и использова-ния природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы сме-шанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.
Проведение эффективной эколого-экономической политики предполагает сочетание макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. К первой группе мероприятий относятся меры, которые проводятся в рам-ках всей экономики или на уровне комплексов/секторов. Они мо-гут не иметь в явном виде экологических целей. Во второй группе находятся экологоориентированные меры, часто носящие вспомо-гательный или компенсирующий характер по отношению к мак-роэкономическим мероприятиям. Существенной проблемой для охраны окружающей среды является институциональная неэффек-тивность, в частности неопределенность прав собственности. В ряде случаев точная фиксация прав собственности позволяет улучшить экологическую ситуацию.
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:
Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997
Бобылёв С.Н., Экономика сохранения биоразнообразия. М.:Наука, 1999
Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000
Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ
Петров В.В, Экологическое право России. М.:БЕК, 1995
Страницы: 1, 2, 3
