E. Сотрудничество: управление спорами и усиление

организационного потенциала в сфере водных ресурсов

Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарак-теризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них - аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией плани-рования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.

Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководство-ваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других регио-нальных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная тео-рия рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознатель-ного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках.

Формирование совместных трансграничных организаций и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более широком социальном контексте и в свете предыдущих соглашений о вододелении. Процесс, используемый ранее для ре-шения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям ана-литического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих де-терминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностя-ми.

В США многочисленные президентские комиссии неудачно пытались разрабо-тать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организацион-ная и аналитическая процедура, от которой отказались сразу же после начала ее выпол-нения. В большой степени эта структура основывалась на бассейнах рек и поддержива-лась рациональными аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое плани-рование высшего уровня и уровней автономного функционирования. Минимальное аналитическое восстановление отношений между инженерами, социологами и эколо-гамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов.

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы.

В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система нацио-нального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологиче-ских организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, уста-навливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет.

В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к много-целевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и коор-динация, и только потом - вододеление.

Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водо-хозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.

Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресур-сов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гиб-кость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между ли-цами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологиче-ских режимах.

E. Сотрудничество: некоторые примеры

1. Североамериканский опыт

США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША суще-ствуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных аме-риканцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных сис-тем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у ара-бов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют опреде-ленные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование во-ды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судо-ходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресур-сами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой доволь-но сложную задачу.

Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных про-ектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуата-ции, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют од-ну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблю-далась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом региональ-ного совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные коми-теты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преоб-ладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между шта-тами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было до-пущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказа-лось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать коле-бания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздейст-вие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональ-ное распределение воды для низовьев.

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.

С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно су-дебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к боль-шой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.

Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых мето-дов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи шта-ты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к соз-данию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.

2. Три конкретных примера в США

Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бас-сейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.

В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению кон-фликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные кон-фликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, вклю-чающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологиче-ской системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.

Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установ-лены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персо-нала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучши-лось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6