Социологи говорят, что организации представляют модель поведения, создаю-щую устойчивые ожидания с течением времени. Данные модели определяются ценно-стями, которые часто являются скрытыми и неисследованными. Организации по управ-лению водными ресурсами трансформируются через глубокое изменение ценностей. Обеспечение новых ценностей и сопутствующих требований к водохозяйственным ор-ганизациям означает долгосрочное изменение моделей поведения менеджеров водных ресурсов. Водохозяйственные организации также составляют центральную часть «дополнительности». «Дополнительность» -принцип, определяющий, что ни одна из задач государства не может быть возложена на орган, если он не может удовлетворительно ее выполнять.
Развитие трансграничного сотрудничества в управлении водными ресурсами за-висит от того, как мы понимаем функционирование принципа «дополнительности» в управлении водными ресурсами. Создание водохозяйственных организаций также не-посредственно связано с созданием организационного потенциала и управления. Наи-более важные факторы в развитии межведомственных и отраслевых учреждений состо-ят в создании желания и стимулировании сотрудничества.
C. Концептуальная модель создания совместных соглашений и
Организаций по управлению трансграничными водными ресурсами
Существующий опыт управления водными ресурсами содержит главным обра-зом попытки создания организаций, занимающихся распределением и оценкой водных ресурсов наряду с установлением и поддержанием прав. Данные организации, являясь как частными, так и общественными, демонстрируют разнообразие понимания того, что означает принцип «дополнительности» для сферы управления водными ресурсами.
Большая часть профессиональной литературы о водных ресурсах рассматривает один сектор в пределах юрисдикции -основной или дополнительной. Данная тенден-ция демонстрируется развитием управления водными ресурсами от одноцелевых до многоцелевых процедур. Банки воды в Калифорнии и призыв Всемирного банка к меж-отраслевому участию в разработке водных стратегий всех заинтересованных сторон представляют собой два недавних примера усилий в этом направлении. В различной степени данная тенденция характеризуется некоторыми законами, санкциями и согла-шениями.
Мы часто сталкиваемся со слабыми законами и их неудовлетворительным вы-полнением. Раньше межведомственные водные организации возникали из определен-ных отраслевых требований, например, транспортировки. Многие из таких организаций постепенно расширили сферу своей деятельности, включив другие отрасли. Однако в сфере международных и внутренних водных ресурсов существовала тенденция финан-сирования по отраслевому принципу, ставя таким образом отрасль в противоречие юридической логике, что проявляется в аргументах в пользу того, что является полити-ческим, а что техническим.
В этом поиске водные ресурсы рассматривались либо как цель, либо как средст-во. На самом деле вода - это и то, и другое. Когда воды много, легче рассматривать во-ду как средство. В аридных регионах вода вероятно в большей степени рассматривает-ся как организующий принцип общества. Действительно, есть люди, доказывающие, что возвышение и упадок многих цивилизаций был связан с их социальной организаци-ей и управлением водными ресурсами.
Если рассматривать воду как средство, с утилитарной точки зрения можно рас-сматривать воду как фактор производства. Но в конечном счете вода часто рассматри-вается как святыня и ценность, что выходит за рамки утилитарного подхода. Действи-тельно, три основных религии Запада (христианство, иудаизм и ислам) зародились в аридном регионе Ближнего Востока, и в обрядах каждой религии вода является важным компонентом.
Очевидно, существует определенное равновесие. Однако точка равновесия бу-дет различной в различных регионах мира. Без исследований стоимостных характери-стик предположения, содержащиеся в моделях водохозяйственных организаций в неаридных регионах, могут стать разрушительными для аридных регионов.
Методы и типы организаций могут быть различными в различных частях матри-цы. Например, рынки воды длительное время существовали под юрисдикцией отдель-ных отраслей. Однако эта ситуация изменилась из-за необходимости многоотраслевого использования. В настоящее время водохозяйственные организации рассматриваются в контексте возросших требований на воду даже в неаридных регионах.
D. Последовательность методов и подходов к сотрудничеству и
управлению урегулированием споров из-за трансграничных водных ресурсов
При принятии решений или арбитраже третьих сторон основная коммуникаци-онная модель включает общение между сторонами и арбитром, экспертной группой или судьей. Каждая сторона представляет дело на рассмотрение судьи или экспертной группы, которые и принимают решения. Помощник и/или посредник стремятся при участии третьей стороны стимулировать первичное прямое общение между сторонами. Таким образом, стороны могут совместно диагностировать проблемы, вырабатывать альтернативы и заключать соглашения.
Отдельное лицо, без участия посредников, может участвовать в интегрирован-ных переговорах, однако число заинтересованных сторон в вопросах управления вод-ными ресурсами растет, проблемы становятся все более сложными, а ресурсы истоща-ются, часто необходима помощь третьей или нейтральной стороны. Было выполнено несколько исследований переговоров на основе интересов по вопросам водных ресур-сов. Данные исследования показывают, как трудно для сторон без помощи посредников обнаружить общие интересы, которые кажутся очевидными после принятия соглаше-ния. Например, проектировщики, нефтяные компании и защитники окружающей среды обнаружили, что они имеют общие интересы в отношении времени и денег по кон-фликтам из-за использования водно-болотных угодий на юге США. Проектировщики, которые должны были строить многоквартирные дома или осуществлять бурение в мо-ре, понимали, что стабилизация выдачи разрешений на строительство на пятилетний период будет означать уверенную прибыль; то же касалось разведочного бурения неф-ти на побережье залива. Была укреплена уверенность в том, что проект не будет пре-кращен. Защитники окружающей среды, которые противостояли любому дополнитель-ному использованию водно-болотных угодий или опасности для нового устья, осозна-ли, что стабилизация выдачи разрешений позволила бы высвободить дефицитные ре-сурсы -время и деньги -которые могли бы быть использованы для других приоритет-ных целей. Сохраняя первоначально скептицизм, стороны в дальнейшем участвовали в интегрированных переговорах при поддержке посредников для совместного определе-ния общих интересов и достижения соглашений, которые позволили им сохранить свои ценности и целостность.
Главное исходное условие данных процедур состоит в том, что, отделяя процесс диалога от его содержания, мы можем лучше управлять обсуждениями и способство-вать достижению соглашений. Данное разделение процесса и содержания обуславлива-ет необходимость помощи третьих лиц, называемых иногда посредниками. Данные фасилитаторы или медиаторы поддерживают процесс диалога при рассмотрении споров.
Необходимо отметить, что некоторые авторы подвергли сомнению подобные предпо-ложения, потому что они отражают и поддерживают западную точку зрения.
Медиация возникла в сферах, где количество сторон и проблем ограничено, на-пример, при переговорах между профсоюзами и дирекцией и некоторых международ-ных спорах. Фасилитация возникла из многоцелевых/многосторонних ситуаций, таких как споры из-за ресурсов. Фасилитаторы обеспечивают поддержку процесса. Хотя они не должны оставаться в стороне, им необходимо сохранять беспристрастность в обсуж-даемом вопросе. Они предлагают способы структурирования диалога, помогают заин-тересованным сторонам выслушать друг друга и стимулируют творческое мышление.
Медиаторы же обычно не относятся к заинтересованным сторонам. Подобно фасилитатору, медиатор прежде всего делает процедурные предложения, но иногда, по-средством закрытых собраний или других средств, может предлагать независимые аль-тернативы. Некоторые медиаторы действуют скорее как «дирижеры» и создают среду для переговоров. Другие играют роль скорее «заключающих сделки» и больше участ-вуют в разработке деталей урегулирования. Исследования медиации серьезных между-народных конфликтах показывают, что активное участие медиаторов в урегулировании конфликтов и процедурах очень полезно. Медиация может использоваться в наиболее поляризованных ситуациях, в отличие от фасилитации, помогая выйти из тупика и на-чать диалог. Одно исследование показывает, что с 1816 по 1960 гг. медиация предпри-нималась, в среднем, каждые 4,5 месяца при высоко поляризованных международных ситуациях. Действительно, недавние обзоры сотен случаев международной медиации показывают высокую частоту и высокую эффективность процедуры. Интересно, что медиация была более успешной в спорах относительно безопасности, по сравнению со спорами относительно идеологии независимости.
Как только стороны начинают «занимать позиции», они впадают в инерцию, ко-торая может привести к противостоянию - ситуации, которой в другом случае стороны постарались бы избежать. Юридические правила свидетельства и раскрытия информа-ции обычно разделяют, а не интегрируют обмен информацией. Независимые и техни-ческие эксперты по всем аспектам проблемы уходят на второй план и все более отде-ляются. На сбор информации тратится огромное количество денег, для использования в судебных разбирательствах, на которых адвокаты тратят время, чтобы не дать другим адвокатам узнать то, что знают они!
Подобные сценарии можно наблюдать повсеместно. Аналитики отмечают раз-витие конфликта по спирали, которое происходит, когда стороны занимают позиции. Часто независимые эксперты отдаляются и отодвигаются на задний план, за политиче-ские и юридические аспекты. Рассматривая переговоры по бассейну Дель Плата между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Боливией и Уругваем, Кано описывает, как перего-воры, слишком ориентированные на политику, могут отодвинуть технические аспекты на задний план и уменьшить шансы на успех. В конце концов, большинство подписан-ных соглашений обсуждались старшими специалистами. Обзоры ООН по управлению международными водными ресурсами показывают ту же тенденцию и подчеркивают необходимость сотрудничества между экспертами.
Можно оспорить утверждение, что неудача недавнего Саммита по проблемам лосося на Тихоокеанском северо-западе США частично объясняется прежде всего явно политической окраской встречи. С целью объединения представителей различных ин-тересов были привлечены эксперты по экологической медиации для процедурной под-держки. Операционные агентства, особенно Корпус инженеров, стали центром проти-воречий. Если бы операционные агентства организовали встречи (при участии полити-ков) и предложили взять на себя обязательство работать согласно соглашению, если оно будет достигнуто, результаты, возможно, были бы другими. Такой подход недавно успешно использовался при медиации спора по плотине Трумена на Миссури.
Фактически экспертные группы или комиссии часто создавались в области управления водными ресурсами. Например, существуют Технические комитеты по Ни-лу, Евфрату, Инду и другим рекам. Технические комитеты являлись самым важным компонентом в работе Международной совместной комиссии и Комиссии междуна-родных приграничных водных ресурсов, а также различных бассейновых комиссий в США и Канаде.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
