Проблема правового регулирования рыночного оборота сельско­хозяйственных земель имеет первостепенное значение. Для ее разре­шения предлагается принять отдельный закон. Здесь сразу возникает вопрос: какие земли будут охвачены его действием?

Формально речь идет о землях сельскохозяйственного назначе­ния (см. ст. 27, п. 6 Земельного кодекса). Но поскольку к последним отнесены "земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей" (ст. 77, п. 1), то как быть с 47,8% поселенческих территорий, которые являются сельскохозяйственными угодьями, в том числе используе­мыми для целей сельскохозяйственного производства? И не означа­ет ли это, что рано или поздно придется распространить особый режим оборота земель сельскохозяйственного назначения на земле­пользования расположенных в городской черте сельскохозяйствен­ных предприятий, блокируя тем самым и рыночные операции с зем­лей в самих городах и населенных пунктах?

Кроме того, целесообразно ли вводить особый правовой режим рыночного оборота сельскохозяйственных земель за пределами насе­ленных пунктов, если оборот земель последних будет регулировать­ся иными, более либеральными нормами? Причем они распростра­няются даже на отдельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями (ст. 27, п. 7). Ведь достаточно скупить все производ­ственные объекты или разваливающиеся деревни в целом, чтобы при­нудить их жителей отдать в собственность новоявленному "селяни­ну" и все принадлежащие им земельные участки. Тем более что де­ревня с принадлежащими ей землями, по новому Земельному кодек­су, - единый земельно-имущественный комплекс.

При решении задачи правового обеспечения рыночного оборота сельскохозяйственных земель следует исходить из необходимости со­здания условий для усиления конкурентоспособности аграрного сек­тора как на межотраслевом уровне внутри страны, так и на внешнем продовольственном рынке. Аграрный сектор России производит весо­мую часть ВВП. Если суммировать продукцию сельского хозяйства, пищевой и легкой промышленности, торговли, заготовок, транспорта и т.п., то тогда доля агропромышленного комплекса страны составит бо­лее 60-70% ВВП. К тому же сельское хозяйство выступает основным источником формирования фонда народного потребления. По оценкам к.э.н. Ю. Шушкевича, продовольственный рынок, на котором население России оставляет около 74 млрд. долл. в год (а до августа 1998 г. - свыше 126 млрд. долл.), превосходит по своим масштабам денежный поток в оборонных отраслях в 8-10 раз и почти в 3 раза - экспортную выручку нефтяной отрасли. Причем в финансовый оборот аграрного сектора, помимо денежных платежей населения за продукты питания, включаются и финансовые издержки на приобретение факторов про­изводства. Только иностранным фирмам растениеводческие хозяйства России ежегодно платят свыше 300 млн. долл. за поставку средств защиты растений, около 50 млн. долл. расходуется на импорт кормовых белковых и витаминных добавок для животноводства, 300-400 млн. долл. - на закупки отечественных минеральных удобрений.

Решить задачу более эффективного использования сельскохозяй­ственных земель - основы аграрного производства - без их активного включения в регулируемый рыночный оборот крайне сложно. В насто­ящее время самым острым остается вопрос о допустимой степени ли­берализации купли-продажи земельных участков в разных по своим природно-историческим и социально-экономическим условиям регио­нах, применительно к землям различного функционального назначения и хозяйственного использования, на отдельных этапах перехода к ры­ночному многоукладному земельному строю. С одинаковой ли "скоро­стью" следует инициировать этот процесс в Северо-Кавказском регио­не и таких субъектах РФ, как, например, Костромская область?

В первом случае земли мало, населения же, причем этнически крайне неодно­родного и социально и территориально не мобильного, наоборот, много. Основная часть рабочих мест сосредоточена в аграрном секторе, который для большинства населе­ния служит единственным источником средств существования. Образ жизни людей напоминает патриархальный, потребности - ограниченные. В этих условиях форсиро­ванное стимулирование операций купли-продажи земельных участков может привести к социальному взрыву. И оговорка о том, что некоторым субъектам РФ может быть предоставлена возможность перенести па 2-3 года срок полного перехода па право­вые нормы Земельного кодекса, не решает проблему. Разве за это время и республи­ках Северного Кавказа может что-нибудь кардинально измениться? Поэтому перс-ход к активным операциям купли-продажи земли любого назначения здесь необхо­димо отложить на более отдаленный срок, учитывал прогресс Б приближении к уров­ню социально-экономических нормативов продвинутых в этом отношении регионов.

Во втором же случае земли много, желающих работать па ней из-за сложных условий (как природных, так и социальных) хозяйствования крайне мало. Население в этническом плане сравнительно однородно, характеризуется довольно высокой со­циальной и территориальной активностью, способно зарабатывать "хлеб свой насущ­ный" не только в сельском хозяйстве, но и в промышленности, строительстве, на транспорте и в других сферах занятости. Здесь возможны развитие в населенных пунктах "зсмлссмких" видов деятельности и расширение производства продукции па землях сельскохозяйственного назначения. Следует учитывать и тот факт, что продуктивность аграрного производства в регионе, как правило, низкая, а финансовые возможности ограничены и не позволяют обеспечить высокую эффективность сель­скохозяйственного производства. Поэтому земля не ликвидна и ожидать притока инвестиций без соответствующего стимулирования выкупа земельных участков ре­альными инвесторами ис приходится. Именно в данном случае нужно срочно вво­дить юридические нормы, открывающие простор для купли-продажи земли.

При разработке нормативных документов по правовому регу­лированию рыночного оборота земель в целом и сельскохозяйствен­ного назначения в частности необходимо решить три группы эконо­мических проблем:

- поддержания экономически обоснованных объемов и струк­туры рыночного оборота земельных ресурсов;

- предотвращения и преодоления различных деформаций ры­ночного механизма ценообразования и ценовых параметров земель­ного рынка;

- сохранения и расширения возможностей активного задейство­вания технико-экономических и технологических факторов, способству­ющих повышению эффективности использования земельных ресурсов.

В этих целях следует создать нормативную базу с учетом разно­образия возможных ситуаций ее правоприменения, причем не только в рамках региональной дифференциации природно-исторических и социально-экономических условий хозяйственной деятельности. Не ме­нее важно учитывать и особенности существующего земельного рын­ка. Можно назвать четыре его основных варианта: а) депрессивный рынок, когда и спрос, и предложение на земельные участки крайне ограничены и не имеют тенденции к росту; б) рынок продавца, когда ажиотажный спрос сочетается с депрессивным предложением; в) ры­нок покупателя, когда депрессивный спрос сочетается с ажиотажным предложением; г) развитый рынок, когда и спрос, и предложение находятся на достаточно высоком уровне, сбалансированы по наибо­лее распространенным рыночным операциям с землей и характери­зуются тенденцией к дальнейшему росту.

В условиях депрессивного рынка и рынка покупателя наиболь­шее значение имеет юридическое обеспечение увеличения спроса на земельные участки в разрезе таких категорий сделок с землей, как купля-продажа, аренда, залог. Для этого необходимо узаконить льготы по земельному налогу и иным платежам за землю, активизировать предоставление ссуд на приобретение земельных участков, а также до­таций на осуществление хозяйственной деятельности, разработать и реализовать федеральные целевые программы повышения плодоро­дия почв, строительства дорог, мелиоративных систем и т.п. Возможны и такие стимулирующие меры, как снятие в определенных рамках ограничений на изменение функционального назначения и использо­вания земельных участков, расширение прав иностранных инвесторов в качестве потенциальных участников рыночного оборота земель.

Положительное значение будет иметь и более объективная оцен­ка случаев вынужденной продажи земельной собственности, когда собственник разоряется не по своей вине, а из-за общей кризисной экономической ситуации. Подобное нельзя однозначно трактовать как естественное рыночное перераспределение земли от неэффективного хозяйствующего субъекта к эффективному. Если в стране произошел экономический кризис, то государство должно нести ответственность перед каждым землевладельцем за его разорение. Отсюда вытекает необходимость принятия таких юридических правил, согласно кото­рым любой собственник земельного участка при вынужденном выхо­де на рынок мог бы рассчитывать на получение в судебном порядке компенсации понесенных при этом убытков.

Для предотвращения и преодоления деформаций механизмов и параметров рыночного ценообразования, помимо перечисленных выше мер по ликвидации диспропорций между спросом и предложением на земельные участки, потребуются и дополнительные юридические регламентации. Речь идет об установлении в ситуации рынка продавца предельно допустимых цен на предлагаемые к продаже земельные участки с введением прогрессивной ставки платежей за оформление различных земельных сделок (купли-продажи, аренды, Залога). В ситу­ации рынка покупателя необходимо установить нижний предел цен на продаваемые земли, по которым органы государственного управле­ния федерального, регионального и муниципального уровней могли бы выкупать "избыточные" земельные участки.

Решение задач третьей группы - обеспечение технико-экономи­ческой эффективности хозяйствования - представляется нам наибо­лее важным и сложным. Остановимся на них подробнее.

Сельскохозяйственное производство, как известно, по объективным причинам отличается от прочих видов деятельности самой низкой меж­отраслевой конкурентоспособностью. Включение сельскохозяйственных земель в рыночный оборот не может противоречить требованиям раци­ональной организации производственного процесса и сохранения, а по возможности и повышения его конкурентоспособности в межотрасле­вом плане. Размеры существующих и вновь организуемых землеполь­зовании должны быть экономически и агротехнологическн обосно­ванными, позволяющими обеспечивать эффективную модернизацию производства, его специализацию, концентрацию и управление.

Глубокий экономический кризис, охвативший аграрный сектор, в известной мере обусловлен и диспропорциями в масштабах вов­лечения в хозяйственный оборот факторов производства. Сегодня для обработки значительной части сельскохозяйственных земель не хватает материально-технических и финансовых ресурсов. По­этому такие земли необходимо консервировать. Для решения дан­ной задачи правовой режим регулирования рыночного оборота зем­ли должен опираться на обязательное обоснование масштабов кон­сервации избыточных земельных ресурсов на базе разработки со­ответствующих бизнес-проект-планов агротехнологической и зем­леустроительной оптимизации производства.

Безусловно, требуются правовые нормы, способствующие восста­новлению целостности землепользовании сельскохозяйственных пред­приятий и предотвращению новых случаев их дробления, преодоле­нию чересполосицы, дальноземелья, разного рода вклинивания земель других хозяйствующих субъектов и т.п. Нужна юридическая основа для надежного сохранения почвенного плодородия, минимизации эро­зивных процессов, чрезмерных антропогенных нагрузок, разного рода разрушений и загрязнений почвы: Важно также ограничить частоту рыночных операций с сельскохозяйственными землями, сопровождающихся сменой хозяйствующих субъектов и препятствующих долго­срочной устойчивости, непрерывности и преемственности организа­ции и ведения производственного процесса.

Субъекты сельскохозяйственного производства по своим эконо­мическим интересам далеко не однородны. Их можно условно разде­лить на две полярные группы: а) ориентированные на краткосрочное максимально интенсивное изъятие земельной ренты с минимальными издержками (тактика земельного "браконьера"); б) предпочитающие долгосрочное использование земельного ресурса, инвестируя в меро­приятия по сохранению его полезных потребительских свойств (такти­ка стратегического землевладельца-инвестора). Очевидно, интересы вто­рой группы полностью совпадают с интересами общества в целом и поэтому должны поддерживаться в рамках правового регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных земель. В данной связи це­лесообразны две тактики" воздействия на участников земельного рын­ка: применение жестких штрафных санкций, направленных на пресе­чение "браконьерского" стиля использования земельного ресурса, с одной стороны, и максимальное поощрение стратегически ориентиро­ванных землевладельцев и землепользователей - с другой.

Следует также иметь в виду, что экономические проблемы аграр­ного сектора в значительной мере обусловлены внешними причина­ми (неэквивалентным с точки зрения ценообразования товарообме­ном, налоговыми, финансово-кредитными и другими ограничения­ми). Поэтому правовой режим включения сельскохозяйственных зе­мель в рыночный оборот призван способствовать преодолению нега­тивных последствий указанных внешних ограничений. Собственно же правовая база регулирования рыночного оборота сельскохозяйствен­ных земель должна опираться на следующие принципы:

- гарантирование государственными (федеральными и субъек­тов Федерации) и муниципальными ликвидными активами риска осуществления сделок с землей;

- сохранение за государством функций контроля и ответствен­ности за чистоту сделок с земельными участками, особенно по опера­циям их купли-продажи, залога, выпуска ценных земельных бумаг;

- создание условий для повышения ликвидности сельскохозяй­ственных земель за счет правовой регламентации процедур консер­вации избыточного предложения и интервенционных предложений при ажиотажном спросе на земельные участки;

- правовое регулирование допустимых границ изменения функ­ционального назначения и использования сельскохозяйственных зе­мель с целью включения их в рыночный оборот для привлечения ин­вестиций на развитие основного производства.

Определяя специфику правового режима рыночного оборота зе­мель сельскохозяйственного назначения и использования, нужно учи­тывать и различия в возможностях и способностях сельских и го­родских участников рыночного оборота усваивать стандарты и нор­мы рыночного поведения и адаптироваться к условиям рынка. Как правило, сельские участники рыночного земельного оборота (реаль­ные и потенциальные землевладельцы и землепользователи) по объективным причинам значительно хуже, нежели городское население, ори­ентируются в рыночной конъюнктуре, тенденциях се изменения, усло­виях осуществления сделок и т.п. Поэтому правовое регулирование рыночного оборота данных земель должно: отражать государствен­ный патронаж для сельских участников земельного рынка при их информационно-аналитическом и консалтинговом обслуживании; сти­мулировать городские частные информационно-консалтинговые струк­туры к активному распространению своей деятельности на сельскую местность; обеспечивать режим наибольшего благоприятствования для функционирующих на селе информационно-консалтинговых компа­ний - элементов инфраструктуры земельного рынка.

Сельская местность, как правило, выступает объектом экспан­сии несельскохозяйственных видов землепользования: строительства промышленных объектов, транспортных и других коммуникаций; рас­ширения застройки городов и иных населенных пунктов; организа­ции заповедников, заказников и т.п. В данной связи возникает по­требность в принудительном изъятии у сельских землевладельцев их земельной собственности. Чтобы не ущемлять интересы последних и в то же время обеспечивать общественные потребности в земельных ресурсах, правовой режим принудительного изъятия сельскохозяйствен­ных земель должен быть ориентирован на преимущественно судебное разрешение возникающих в этой области конфликтных ситуаций.

Пространственная протяженность сельских территорий, ее низкая насыщенность транспортными коммуникациями и в значительной степени периферийное размещение относительно крупных городских центров серьезно усложняют условия осуществления сделок с земель­ными участками - поиск партнеров, регистрацию, кадастровое оформ­ление, проведение оценочных работ и т.п. В процессе правового регу­лирования рыночного оборота сельскохозяйственных земель необхо­димо снизить соответствующие нагрузки на сельских участников зе­мельного рынка на основе реализации следующих принципов:

- максимально возможное по различным видам сделок и кате­гориям участвующих в них земельных участков замещение разреши­тельного принципа оформления операций с землей уведомительным;

- стимулирование льготного (за счет государства) оказания посреднических услуг в сфере организации рыночного оборота зе­мель сельскохозяйственного назначения и использования.

Формирование нового многоукладного земельного строя в Рос­сии потребует еще немало усилий как в сфере правового обеспечения данного процесса, так и при осуществлении конкретных практичес­ких мероприятий. В любом случае лишь их тщательное экономичес­кое обоснование, учет всего многообразия реальных условий и долго­срочных стратегических интересов социально-экономического разви­тия страны гарантируют успех земельных преобразований.

Страницы: 1, 2