Поворотным моментом для региональной политики ЕС стало вступление в Сообщество Испании и Португалии с огромными территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским инвестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуществляться самостоятельное регулирование территориального развития – координируемое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансирования наднациональной региональной политики. В период 1989–1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финансирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигнований на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.
Дальнейшее развитие интеграции не изменило базовой цели региональной политики ЕС, состоящей в сокращении разрыва между регионами в уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднационального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрачности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив[8].
В ходе реформы региональной политики 1988–1989 гг. Еврокомиссия ввела в действие четыре принципа функционирования структурных фондов, а именно:
· концентрацию, означающую группировку принимаемых мер вокруг приоритетных целей, чтобы обеспечивать тесную координацию структурной политики;
· партнерство в работе Еврокомиссии и соответствующих органов власти на страновом, региональном и местном уровнях на всех стадиях деятельности;
· дополняемость, в соответствии с которой все мероприятия фондов ЕС софи-нансируются со стороны стран-членов (из национальных и региональных бюджетов, а также других источников, в том числе средств частных компаний);
· программный характер, под которым подразумевается, что в течение нескольких лет средства используются в структурных программах, нацеленных на решение конкретных проблем, а не в множестве безликих страновых проектов.
На практике оказалось трудно полностью соотнести эти принципы с целями и интересами стран-членов ЕС. Так, логика концентрации неоднократно ставилась под вопрос из-за стремления национальных правительств добиться включения большего числа своих регионов в перечень поддерживаемых территорий – в итоге ресурсы распылялись. Партнерство (особенно подключение региональных и местных органов власти к планированию и использованию средств) в ряде случаев вызывало напряженность в отношениях между страновым и субнациональным уровнями управления. Как оказалось, партнерство между региональными и местными структурами управления трудно осуществить как единообразный принцип в связи с различиями между странами. Принцип дополняемости принимался во внимание не всегда, так как средства, направляемые на реализацию программ и проектов ЕФРР, подчас использовались правительствами стран в других целях, хотя на стадии планирования ассигнований соблюдались все формальные требования. Программный характер региональной политики отразился в детально разработанных, но от этого чрезмерно усложненных процедурах.
В текущем десятилетии критика в адрес наднациональной региональной политики ЕС нашла свое отражение в корректировке названных принципов. Основная часть финансирования была привязана к учету требований Лиссабонской стратегии. Принцип партнерства стал пониматься более широко, включив наряду с органами власти самые разные организации, представляющие гражданское общество. Принцип дополняемости был уточнен с учетом различий в уровне развития поддерживаемых стран и регионов. Кроме того, был введен дополнительный принцип пропорциональности, позволивший сократить бюрократический контроль за реализацией небольших проектов, а также обеспечить более гибкий механизм оценки других программ. Все это сопровождалось сокращением числа инструментов, используемых для финансирования региональной политики ЕС, и уменьшением перечня основных целей политики для большей прозрачности всех мер по поддержке проблемных территорий в разных странах Евросоюза.
В настоящее время ассигнования на региональную политику ЕС, получившую название «политики сплочения», осуществляются через три финансовых инструмента – структурные фонды ЕФРР и ЕСФ, а также созданный в 1993 г. под давлением 4 наименее развитых на тот момент стран ЕС Фонд сплочения. Средства из него получают страны, чей валовой национальный доход (ВНД) на душу населения не превышает 90% от среднего по ЕС – все 12 «новых» членов, Греция и Португалия. Для Испании введен переходный период, так как она удовлетворяет критерию в рамках ЕС-15, но не ЕС-25, а Ирландия полностью прекратила получать средства фонда в 2003 г. Структурные фонды нацелены на сокращение региональных различий (через ЕФРР также осуществляется поддержка трансграничного и транснационального регионального сотрудничества), а Фонд сплочения – на уменьшение различий между странами. Фонд сплочения финансирует проекты в таких сферах, как трансъевропейские транспортные сети, охрана окружающей среды, а с недавних пор и альтернативная энергетика, причем до 2007 г. он действовал автономно от структурных фондов. Кроме того, для регионов стран-кандидатов на вступление в ЕС работает Инструмент помощи перед вступлением, заменивший собой все фонды, содействовавшие ранее подготовке расширения ЕС на Восток.
До 2007 г. для региональной политики ЕС использовались и другие структурные фонды. Теперь Европейский аграрный фонд развития сельской местности (образован в ходе реорганизации Европейского фонда сельскохозяйственного управления и гарантий[9]) и Европейский фонд рыболовства (бывший Финансовый инструмент регулирования рыболовства, созданный в 90-е годы) полностью интегрированы соответственно в общую аграрную и общую рыболовную политику ЕС. Однако их деятельность по-прежнему оказывает опосредованное влияние на региональное развитие. Приоритетными целями первого из них на период 2007–2013 гг. являются: 1) повышение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства, 2) улучшение состояния окружающей среды и сельских ландшафтов, 3) повышение качества жизни в сельской местности и диверсификация экономики аграрных районов, 4) расширение возможностей для занятости в сельской местности, 5) согласованность с национальными планами развития аграрных регионов, 6) синергия с наднациональной региональной политикой ЕС[10]. Целями Европейского фонда рыболовства стали адаптация рыболовного флота ЕС к современным условиям работы, содействие развитию аквакультуры и перерабатывающих производств рыбной отрасли, нацеленные на достижение устойчивости окружающей среды коллективные действия, достижение устойчивого развития прибрежных рыболовных зон и техническая помощь9. Исключение этих фондов из системы региональной политики ЕС упростило функционирование последней, повысив ее эффективность. Одновременно укрепились соответствующие направления общей отраслевой политики ЕС.
В 2007–2013 гг. осталось три основных цели – «конвергенция» (бывшая «цель 1»), «региональная конкурентоспособность и занятость» (объединившая «цель 2» и «цель 3») и «европейское территориальное сотрудничество». В связи с уменьшением после расширения на Восток среднего по Евросоюзу ВВП на душу населения возник статистический эффект, потребовавший переходного периода хотя бы с урезанной помощью для регионов, где ВВП на душу населения в рамках ЕС-15 ниже 75% от среднего, а в ЕС-25 – выше 75%. Программы первых двух целей реализуются в границах регионов NUTS 2-го уровня, тогда как цели «европейское территориальное сотрудничество» – в регионах NUTS 3-го уровня в пределах 150-километровой приграничной зоны (включая морские границы), а также в рамках 13 масштабных ареалов транснациональной кооперации[11].
Из 265 млрд. евро (в ценах 1999 г.), направленных фондами ЕС на региональную политику в период 2000–2006 гг., структурные фонды ассигновали на территории Евросоюза 195 млрд. евро, а 25,6 млрд. составили средства Фонда сплочения. Еще 8 млрд. евро было дополнительно выделено Еврокомиссией в марте 2004 г. для всех успешно действовавших программ с целью адаптации к самому масштабному в истории ЕС расширению. Остальные средства были связаны с деятельностью трех финансовых инструментов в странах-кандидатах на вступление (включая специально созданный в 1999 г. Инструмент структурной политики перед присоединением к ЕС). После интеграции в Евросоюз 10 «новых» членов получили уже в рамках обычных мероприятий региональной политики ЕС 14,1 млрд. евро от структурных фондов и 7,6 млрд. – от Фонда сплочения (соответственно 7% и 30% их средств, предназначенных на весь 7-летний период).
В рассматриваемый период наднациональная региональная политика ЕС во многих странах-членах превратилась в ключевой элемент национальной региональной политики. Формально ЕС лишь побуждал государства участвовать в достижении основных приоритетов общей региональной политики Сообщества через софинансирование программ, не запрещая содействовать также реализации собственных приоритетов регионального развития (хотя и ограничивал страны через введение лимитов на суммарный размер ареалов помощи и т.п.). Однако реально в ряде стран ЕС почти все регулирование социально-экономического развития территорий стало сводиться к разработке программ регионального развития для дальнейшей их реализации совместно с ЕС.
Основная часть финансирования – 151 млрд. евро – пришлась на «цель 1», ареал которой охватил почти 70 регионов NUTS 2-го уровня в 13 «старых» членах ЕС и большинство регионов «новых» членов (кроме Кипра), так что удельный их вес по численности населения превысил 1/3 (как и в 1994–1999 гг.). Как показывает опыт региональной политики разных стран, именно такой охват территорий является оптимальным для задачи сглаживания межрегиональных контрастов в уровне развития. Финансирование велось преимущественно на основе операционных программ, а в случае помощи региону размером менее 1 млрд. евро – отдельных программных документов. Средства направлялись на сооружение и модернизацию инфраструктуры, содействие инновациям, развитие информационного общества, приращение человеческого капитала и др. При инвестировании в инфраструктуру вклад структурных фондов обычно превышал вклад национальных бюджетных систем, но не должен был составлять более 75% всего объема капиталовложений. Порог был повышен до 80% в Греции, Португалии, Испании и Ирландии, где действовал Фонд сплочения, и до 85% в заморских департаментах Франции, на Азорских, Мадейра, Канарских и Эгейских островах. Однако при сооружении инфраструктуры, способной приносить доход (например, платных мостов и автострад), предельная доля структурных фондов была снижена до 40% (50% в ареале действия Фонда сплочения), еще до 10% могло быть оказано в форме косвенной помощи ЕС (кредиты, гарантии и т.п.). При оказании в рамках региональных программ инвестиционной помощи компаниям доля участия фондов ЕС определялась национальными правилами поддержки фирм, но была не более 35% (50% в заморских департаментах и на перечисленных выше периферийных островах). Для малых и средних предприятий уровень помощи мог быть повышен на 10 проц. пунктов за счет косвенных методов поддержки[12].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
