Приближается время, когда большая часть населения земли будет жить в городах, а в некоторых регионах, например в Европе, этот показатель уже сегодня приблизился к 80%. Концентрируясь в городах, люди получают возможность использовать себе во благо фактор, который можно назвать производительной силой городской среды. Упрощенно – это прирост суммы благ, производимых за один час труда в городе по сравнению с тем, что может быть произведено вне города, в натуральных условиях.
Экономика городов – это, прежде всего экономика жилищной сферы. Не будет преувеличением сказать, что если человек обеспечил себе благоприятные условия жизни в широком смысле слова, т. е. помимо качественного жилья имеет здоровую окружающую среду, способную удовлетворить его материальные, духовные, культурные и рекреационные потребности, то он в основном решил свои земные потребности. Поэтому очень важно, чтобы жилищные расходы в стабильном обществе были сбалансированы с общим уровнем развития экономики. В частности, для поддержания сложившейся в Москве жилищной потребности необходим душевой ВВП порядка 6 тыс. евро в год. А для достижения, например, американского уровня, не менее 12 тыс. евро. Фактически в расчете на душу населения ВВП Москвы составляет примерно 5 тыс. евро. Это объясняет наши трудности с сохранностью жилищного фонда, изысканием внутренних финансовых ресурсов на жилищное строительство, но и заставляет правительство столицы совершенствовать механизм управления экономической конъюнктурой, стимулировать инвестиции в экономический рост.
Важность и сложность этой проблемы подчеркивается, например, тем обстоятельством, что Государственная дума решила отложить рассмотрение вопроса о жилищно-коммунальной реформе, как считают журналисты, из-за опасности проиграть предстоящие парламентские выборы. На мой взгляд, это важный диагностический признак, что основной замысел реформы ЖКХ не отвечает интересам горожан.
Не секрет, что оплату жилищно-коммунальных расходов производит только население. Но так как в нынешней системе значительная часть денег изымается у граждан не через прямые платежи, а через налоги и эти суммы поступают в ЖКХ, минуя договорные отношения поставщика услуг с потребителем, то это исключает действенный контроль со стороны тех, кому соответствующие услуги оказываются. Подобная практика блокирует рыночные стимулы снижения цены и повышения качества услуг, тормозит формирование гражданского общества, так как превращает гражданина из хозяина в просителя. Поэтому правильная организация жилищных расходов не может нанести ущерба гражданам, муниципалитетам и государству в целом, а только укрепляет рыночные стимулы для повышения качества и снижения цены этих услуг.
Такую жилищно-коммунальную реформу не потребовалось бы откладывать. Напротив, она не только помогла бы решению жилищной проблемы, но и стала локомотивом позитивных сдвигов в экономике в целом.
Поэтому нередко случается так, что в одних и тех же субъектах РФ при смене главы администрации меняется и система управления, и закон это позволяет. Тем более что в нашей стране нет многовекового опыта эволюции этих органов власти. Внутри субъектов РФ межбюджетные отношения сложились так, что прервались связи между бюджетами регионов, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Этот недостаток призвана устранить Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., принятая Правительством России. Однако одним этим актом проблему не решить. Анализ показывает: в этой сфере нужен не “косметический ремонт” действующего законодательства, а разработка принципиально новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Эта задача с участием руководителей городов, муниципальных образований, союзов и ассоциаций, субъектов РФ обсуждалась на заседаниях Государственного совета и Правительства. В ходе дискуссий выявлены базовые принципы, которые должны быть заложены в местное самоуправление. Уже очевидно, что основные изменения коснутся территориальной организации управления. В частности, вводятся три типа муниципальных образований – поселения, образованные по принципу один населенный пункт или группа населенных пунктов с численностью населения свыше 1 тыс. человек, муниципальный район – группа поселений и городской округ, включающий, как правило, средние и крупные города.
Не до конца ясной остается проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти вообще и между ее уровнями в частности. В результате работы Комиссии при Президенте РФ, призванной сформулировать предложения на этот счет, выявлено, что во многих случаях одни и те же функции без разграничения по уровням закреплены за всеми властными органами. Соответственно все они вправе ничего не делать в надежде, что эту работу сделает кто-то другой. Поэтому не было ни эффективного контроля за исполнением полномочий, ни материальных и финансовых ресурсов, позволяющих реализовать эти обязанности.
Финансирование затрат, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, будет происходить только в виде субвенций, целевым образом, причем с того уровня бюджетной системы, который принимает решение о передаче полномочий.
Особенность нынешнего социально-экономического положения российского общества – относительная стабилизация ситуации. В этих условиях повышается значение социальных, экологических, демографических факторов развития территорий, усиливается межгородская и межрегиональная конкуренция, в связи с чем резко возрастает ответственность местных властей за укрепление городов и регионов. В то же время социально-экономическая устойчивость позволяет городским властям решать не только текущие проблемы, но и всерьез заниматься перспективой развития.
Еще одной новацией в сфере стратегического планирования является охват всех сторон жизнедеятельности города. Здесь мы исходили из понимания неотделимости функционирования всех социально-экономических систем. Нельзя говорить об эффективной промышленности без здоровых, образованных и деятельных работников. А это подразумевает сбалансированное развитие образования и здравоохранения, городского хозяйства и чистой окружающей среды. Таких взаимосвязей очень много, потому что город – сложная и многофакторная система. Конечно, во взаимосвязанной системе, какой является стратегический план, главенствующую роль играют направления, касающиеся экономики и градостроительства. Им уделяется особое внимание ввиду их значимости как системы образующей и ресурсообеспечивающей. Нам необходимо увязать перспективы развития города как целого с ориентирами развития экономики, а кроме того, согласовать по времени и содержанию работы по составлению стратегического и генерального планов. Задача решена посредством включения генерального плана в качестве одного из самостоятельных направлений в план стратегический.
Отличительной особенностью нового генерального плана г. Екатеринбурга является практическая привязка большинства стратегических проектов городской территории, дающая возможность опережающей работы по инженерным сетям, резервированию площадок под крупные проекты, рационально и эффективно использовать земельные ресурсы.
Необходимо сейчас выстроить эффективную систему анализа и текущего прогнозирования городского строительства. На наш взгляд, для этого было бы полезно сопоставить параметры развития всех крупнейших городов страны. Такой подход поможет сравнить инструменты регулирования и полученные результаты, совместно найти оптимальный механизм управления городским хозяйством. В этой связи мы выступаем с предложением о выработке единой системы параметров и критериев социально-экономического развития крупных городов России, что позволит сформировать единое информационное поле, единые инструменты анализа, а в конечном счете – принимать адекватные решения.
Нельзя обойти и проблемы, возникающие из-за отсутствия твердых законодательных гарантий по финансированию затрат, связанных с исполнением закрепленных за городом функций.
Конечно, стратегический план не может ориентироваться лишь на бюджетные возможности. Движущей силой в первую очередь должны стать корпоративное взаимодействие внутри города, высвобождение инициативы граждан. Однако по определенным направлениям именно бюджет и структура его расходов остаются одним из главных механизмов регулирования развития. К сожалению, в условиях существующего законодательства мы сталкиваемся с неурегулированностью межбюджетных отношений между муниципальным образованием и субъектом Федерации, что создает значительные препятствия нормальной деятельности города, особенно города-донора, который может и должен быть локомотивом роста региона.
Анализ ситуации, в частности по Свердловской области, показывает, что динамика социально-экономического развития практически никак не связана с доходами бюджета муниципального образования. Это два параллельных процесса. Более того, дотационные территории по динамике бюджетного финансирования выглядят значительно лучше, чем города-доноры. Таким образом, законодательная неурегулированность межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации, отсутствие постоянных нормативов, позволяющих территориям планировать собственное развитие и самостоятельно обеспечивать доходную базу, полностью лишают города стимулов к работе под собственную ответственность. Нежелание властей стимулировать в отдельных регионах территории-доноры приводит к катастрофическому нарастанию иждивенческих настроений, затуханию экономического развития в местах, где существуют возможности для роста, приводит к неэффективному использованию средств дотационных территорий, а в конечном итоге наносит удар не только по финансам муниципальных образований, но и по собственно региональному и федеральному бюджетам.
В законе об общих принципах организации местного самоуправления сделана попытка закрепить постоянные нормативы для муниципальных образований, но у нас, к сожалению, уже был печальный опыт, когда самые благие начинания выливались в ничто. Для того чтобы этого не случилось, и закон работал эффективно, нужна детальная проработка всех его положений. Нельзя ограничиваться лишь концептуальными подходами.
Нельзя отрицать и проблему внутриотраслевого развития. Существующая система носит затратный характер, менеджмент неэффективен. Поэтому постоянный рост объемов бюджетных субсидий не позволяет преодолеть нарастающий системный кризис.
Третье важное направление – реализация в городах пилотных проектов реформирования городского транспорта. Их цель – показать практическую возможность реформ и наработка типовых решений. В 2002 г. такая работа велась в гг.Ростове-на-Дону и Владимире. В 2003 г. их число увеличится.
Возможности федеральной программы и Минтранса в решении проблем городского транспорта, конечно же, ограничены. Для успешного реформирования городского пассажирского транспорта необходима координация усилий органов власти всех уровней, общественных организаций, предпринимателей. При этом все участники этого процесса в значительной мере свободны в выборе принимаемых решений. Именно поэтому предложено использовать в качестве инструмента общероссийскую открытую программу содействия реформам городского пассажирского транспорта. Она призвана объединить на добровольной основе усилия Минтранса России, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, отраслевых ассоциаций, транспортных предприятий и предпринимателей, а также общественных и научных организаций.
Проект программы обсужден на трех семинарах с участием представителей администраций большинства российских городов и регионов и получил положительную оценку российских специалистов и международных экспертов. Планируется создать при совете три рабочих группы – по совершенствованию законодательства, отработке механизма господдержки обновления парка, оказанию консультативной помощи городам и регионам при реформировании пассажирского транспорта.
Страницы: 1, 2, 3, 4
