12
«Зерцало» - ежедневное напоминание члену присутствия о том, что он, преступив порог палаты, оказывался во власти строгих норм петровских указов.
Указы, даже самые разумные и актуальные, останутся пустым звуком, продуктом бумаготворчества, если государство не располагает четко отлаженным механизмом для их реализации, претворения в жизнь. Именно поэтому Петр уделял такое же пристальное внимание административным реформам, как и законодательству, и десятилетиями занимался совершенствованием аппарата управления.
Областная реформа. К первому этапу относится областная реформа 1708 - 1710гг. Ее проведение было продиктовано множеством изъянов, обнаруженных событиями первого десятилетия XVIII в. Движения в Астрахани, на Дону и в Башкирии обнаружили неспособность власти на местах подавить очаги недовольства в самом зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Малоэффективной оказалось деятельность Ратуши и земских изб со сбором налогов.
Суть областной реформы состояла в введении промежуточной инстанции между уездами и приказами - появились губернии и провинции. Страна была разделена на 8 губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надежных соратников: А.Д. Меньшикова, Ф.М. Апраксина, Д.М. Голицына, Т.Н. Стрешнева и др.
В подчинении губернаторов находилось 4 помощника: обер-комендант возглавлял военное ведомство, обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы, ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние - на уезды.
Областная реформа имела два следствия: первое состояло в значительном увеличении штрафа чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода узаконенными сборами, а также поборами в свою пользу. Другое следствие областной реформы - ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы - Казанского дворца, Сибирский, Смоленский; прекратила существование Ратуша и ее местные органы - земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать областная администрация.
Вслед за организацией губерний 22 февраля 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не производилось, в думу проникали лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя.
Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил Сенат. По первоначальному замыслу царя Сенату отводилась роль временного учреждения («для всегдашних наших в сих войнах отлучек»), но он превратился в самое долговременное детище Петра, просуществовав до 1917 г.
Содержание учредительного указа дает основание полагать, что на Сенат возлагался в спешке составленный перечень поручений, среди которых крупномасштабные, значимые перемежались с временными, текущими. К первым относится повеление «суд иметь нелицеприятный», «деньги как возможно сбирать, понеже деньги суть артериею войны». В ведение Сената были переданы дела Разрядного приказа. Сам приказ, ведавший служилыми людьми по отечеству, был упразднен, а в канцелярии Сената создали особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняющимися от службы. К мелочным поручениям относится повеление отдать на откуп продажу соли, расширить торговлю с Ираном, организовать компанию для торговли с Китаем и др.
Если боярская дума являлась учреждением аристократическим, то Сенат - бюрократическим. Из 9 членов Сената только 3 представляли титулованную знать, а остальные принадлежали к незнатным дворянам и даже приказным дельцам. Боярин - чин, отнимаемый довольно редко только при опале; сенатор - должность, которой он лишался, как только переставал быть членом Сената.
Из всех административных реформ наиболее тщательная подготовка велась к созданию коллегий. К 1712 г., когда началась подготовка к реформе центральных учреждений, позади остались и блистательная победа под Полтавой, и кошмар Прутского похода. Тем не менее целиком отдаться гражданским делам царь не мог, занимался ими урывками, о чем свидетельствуют его торопливые заметки то с перечнем коллегий, то о повелении своим послам при иностранных дворах прислать уставы и регламенты действовавших там учреждений, то о намерении нанять за рубежом компетентных юристов. Однако заимствование иностранного опыта вовсе не означало механического перенесения западноевропейских учреждений на русскую почву. Обращаясь к составителям регламентов, Петр предупреждал против слепого копирования и призывал учитывать национальные особенности страны.
Указ об учреждении коллегий царь издал в конце 1717 г. На «сочинение коллегий» отводился год, с тем чтобы они, укомплектовав штаты и вооружившись регламентами, приступили к выполнению своих обязанностей с 1719 г. Фактически одни коллегии развернули работу с 1720 г., другие - на год-два позже.
Проще всего обстояло дело с созданием коллегий, оказавшихся преемницами приказов. К ним относились три первейшие коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская), а также Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ. Остальные коллегии были новыми: три торговопромышленные коллеги (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия); три финансовые коллегии (Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-контор-коллегия - расходами, Ревизион- коллегия осуществляла контроль над доходами и расходами). Местными судебными учреждениями руководила Юстиц-коллегия.
В конце XVII в. в стране действовало 44 приказа. Реформа упорядочила центральный аппарат, оставив 12 коллегий, власть каждой из которых распространялась на всю страну.
Уменьшение численности центральных учреждений было достигнуто за счет сосредоточения однородных дел в одной коллегии. вооруженными силами, например, раньше ведали 5 приказов (Стрелецкий, Пушкарский, Рейтарский и др.). Доходами государства ведало множество приказов: среди них - приказ Большого прихода (распоряжался таможенными доходами), приказ Большой казны (распоряжался доходами с казенной промышленности и продажи казенных товаров) и др.
Вся эта громоздкая система, в лабиринтах которой могли запутаться даже опытные дельцы того времени, не отвечала требованию характерной для абсолютизма унификации аппарата.
Реформа сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. Но Петр признал, что «сие сначала не осмотря учинено», ибо «члены сенатские почитай все свои коллегии имеют», а Сенат как высшее учреждение требует самостоятельных «непрестанных трудов».
Реформа Сената 1722 г. состояла в изменении его состава: только президенты трех первейших коллегий оставлены в Сенате, а остальные были выведены из его состава. Петр ставил под сомнение эффективность надзора за работой центральных учреждений людьми, возглавлявшими эти учреждения. Но главный смысл реформы состоял в усилении контроля за деятельностью всей системы государственных учреждений.
Царь много раз убеждался в том, что самые разумные законы не соблюдались, что можно изыскать множество способов, чтобы обойти закон. Возникла задача организации контроля за деятельностью учреждений и должностных лиц. Первую такую попытку Петр предпринял в 1711 г., когда одновременно с учреждением Сената был создан институт фискалов. Во главе этого института стоял обер-фискал, подчинявшийся непосредственно Сенату. Обер-фискалу были подведомственны губернские фискалы, а также фискалы в городах.
Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей администрации. Они не вмешивались в решение вопроса, молчаливо следили за ходом дел и затем доносили обо всем, что, по их мнению, нарушало законность: о казнокрадстве, взяточничестве и т.д. «Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить при суде обличать, а самим ничем ни до кого, также и в дела, глас о себе имеющих, ни тайно, ни явно не касаться».
Петр поощрял рвение фискалов к доносам, вознаграждая их половиной штрафов, взысканных с обвиняемых, а также освобождая от податей, подсудности местной администрации, а главное - от всякой ответственности за неправый донос: «буде же фискал на кого и не докажет всего, то ему в вину не ставить». Этот пункт указа вызвал бурю негодования, и Петр изменил в 1714 г. формулировку: за ложный донос фискал подлежат такому же наказанию, какому должен подвергнуться обвиняемый, вина которого не доказана.
Фискалы не обеспечивали надежного контроля прежде всего потому, что они не предупреждали нарушений законов, т.е. преступлений, а всего лишь регистрировали их, чтобы привлечь виновного к ответственности. Более того фискал был заинтересован, чтобы противоправное действие (казнокрадство, мздоимство) было доведено до конца, - в этом случае фискал получал неопровержимое доказательство вины и мог рассчитывать на вознаграждение.
В 1722 г. Петр дополнил надзор фискалов надзором прокуратуры. Задача прокуроров состояла в предупреждении преступлений, они осуществляли гласный надзор за деятельностью Сената и прочих учреждений.
Генерал-прокурор, как сказано в указе о его должности, был «оком государственным», которому поручалось «смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению надлежат, истинно, ревностно и порядочно… отправлял ». Генерал- прокурор непосредственно подчинялся царю и мог быть судим только им. Генерал-прокурору и прокурорам разрешалось вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывая на незаконность принимаемого решения и необходимость его пересмотра.
Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший предать своей должности высокий престиж. Это, однако, не помешало малой эффективности работы контролирующих органов. Контроль за бюрократией можно было осуществлять двумя способами: привлечению к контролю общественных сил, внедрением гласности или использованием для контроля бюрократии.
Одновременно с генерал-прокурором при Сенате были учреждены еще две важные должности: герольдмейстера, унаследовавшего функции Герольдмейстерской конторы Сената, ведавшей учетом служивых людей, регистрацией их продвижения по службе, дворянскими смотрами и т.д., рекетмейстера, принимавшего челобитные на имя царя.
Церковную реформу с полным основанием можно отнести к важнейшим административным начинанием Петра - они коренным образом изменили положение церкви в государстве и решительно пресекли ее притязание на вмешательство в светские дела. Новшества коснулись двух сторон жизни церкви - ее материальных ресурсов, т.е. церковного землевладения, и ее места в государственной структуре. Оба явления имеют давнюю историю и ведут свое начало от XVI в., когда светские феодалы стали покушаться на монастырские вотчины и когда трагически оборвалась жизнь митрополита Филиппа, осмелившегося осуждать поступки Ивана IV.
Принципиальное отличие церковной политики Петра от политики его предшественников состояло в том, что она строилась не на базе личных отношений между представителями светской и духовной власти, а на тезисе, что все, в том числе и монарх, являются слугами государства и что церковь тоже обязана вносить свою лепту в эту службу. При такой постановке вопроса не могло быть и речи о независимости церкви, ее материальной и политической самостоятельности.
Страницы: 1, 2
