В 1718 году Петр решился оставить прежний путь и прямо сочинить новое уложение на основании законов русских, шведских и датских. В 1720 году образована для этой цели комиссия из русских и иностранцев. Однако и она не имела успеха и лишь номинально просуществовала до кончины Екатерины I. Дело было трудное. Нужно было не только собрать действующее право в одно целое, но и улучшить и дополнить его на основании представления о лучшем государственном управлении и тех образцов, которые имелись на Западе. Во всяком случае, для исполнения такой задачи были нужны юристы, многосторонне образованные люди, между тем как юридическое образование того времени не могло быть высоким.
Таким образом, для получения всей полноты власти в свои руки, Петр I, сделал следующее.
Коллегии: Уменьшил число звеньев (по старому приказов) аппарата управления; Упорядочил и привел эти звенья центрального аппарата в систему: теперь они назывались коллегиями и каждая из них занималась определенным родом дел (Петр разграничил обязанности коллегий, что в приказах соблюдалось не всегда), например: Коммерц-коллегия ведала торговлей, Адмиралтейская - флотом и т. д.;
Штаты коллегий были сделаны единообразными. Была введена «Табель о рангах», упорядочивавшая служебные отношения и, фактически заменявшая принцип родовитости принципом выслуги (профессионализма).
Сама идея реформы, разработка и приведение в исполнение принадлежит советникам-иностранцам, особенно Генриху Фике, предложившим заменить беспорядочно устроенные приказы (учреждения центральной власти) коллегиями по шведскому образцу.
Сенат. Была ликвидирована Боярская Дума и создан Сенат, подчинявшийся напрямую царю. Сенат, созданный в 1711 году, был главным органом центральной власти: «Учрежден указом Петра I 22 февраля 1711. Первоначально функционировал как временный коллегиальный орган для управления страной в отсутствие царя, заменивший Боярскую думу. Являлся законосовещательным органом, судебно-апелляционной инстанцией. Осуществлял также надзор за коллегиями (кроме иностранной). Вначале состоял из 9 членов и обер-секретаря. Члены Сената -- сенаторы -- назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трех классов (по Табели о рангах)». Сенат стал коллегиальным кабинетом Петра I, призванным понимать и дорабатывать его указы, разрабатывать и вводить в действие проекты реформ.
Таким образом принцип родовитости был в значительной мере упразднен и была ликвидирована Боярская Дума, не подчинявшаяся ранее царю напрямую.
Главный магистрат. Созданный в 1720-м году Главный магистрат ведал делами городов и также находился на положении коллегии. Тем самым учреждался централизованный контроль над городами. Петр I положил начало юридическому оформлению городского сословия.
Синод. В 1721 году Петром был создан Святейший Синод, обладавший правами коллегии и ведавший церковными делами. Церковь стала частью государственного аппарата. В России было упразднено патриаршество. Таким образом, фактически была ликвидирована еще одна точка вето. Царь получил единоличную власть в стране.
Петр Великий заметил однажды: «Нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и есть и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды». И Иван Посошков жаловался: «Нам сие вельми зазорно: не точию у иноземцев, но и басурмане суд чинят праведен, а у нас вера святая, благочестивая, на весь свет славная, а судная расправа никуда не годная и какие указы его императорского величества ни состоятся, все ни во что обращаются, но всяк по своему обычаю делают... российская земля во многих местах запустела, и все от неправды и от нездравого и неправого рассуждения. И какие гибели ни чинятся, а все от неправды».
Петр до гроба не переставал бороться против этого зла. Весьма часто и он жаловался на тщетность строгого наказания виновных, на несоблюдение предписываемых им правил, на презрение к закону. Успех его стремлений в этом отношении был уничтожен. Незадолго до своей смерти Петр в указе о различии штрафов и наказаний за государственные и партикулярные преступления выразился следующим образом: «Когда кто в своем звании погрешит, то беду нанесет всему государству; когда судья страсти ради какой или похлебства, а особливо когда лакомства ради погрешит, тогда первое станет всю коллегию тщатся в свой фарватер (то есть в свою дорогу) сводить, опасаясь от них извета, и увидев то, подчиненные в какой роспуск впадут, понеже страха начальника бояться весьма не станут, для того понеже начальнику страстному уже наказывать подчиненных нельзя... и тако помалу все в бесстрашие придут, людей в государстве разорят, Божий гнев подвигнут и тако паче партикулярной измены может быть государству не точию бедство, но и конечное падение» и проч.
В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: «Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо»,- как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.
Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.
В XVII в. должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшими их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами.
В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.
Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. В 1678 г. 45 бояр, 27 окольничих, 19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Из бояр князь Н. И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я. Н. Одоевский и того больше -1989 дворами, князь И. А. Воротынский - 4609 дворами! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.
Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.
Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.
Характеристика бюрократической системы
Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.
Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.
Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.
Страницы: 1, 2, 3
