Прежде всего, следует принять во внимание, что далеко не всегда был одинаковым смысл, вкладываемый в понятие «местный бюджет».
Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором- за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов. Такой порядок соответствовал условиям того периода, но не мог существовать долго, ибо, осложняя работу центрального аппарата, снижал заинтересованность местных работников в экономном расходовании средств. Поэтому Основной Закон РСФСР 1925 года провозгласил: «Все местные доходы и все местные расходы объединяются в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского законодательства» (ст. 83)[52].
В 1926 году ЦИК СССР отменил единую детализированную систему финансирования части местных нужд из общегосударственных ресурсов, предусмотрев образование в общесоюзном и республиканских бюджетах фондов регулирования нижестоящих бюджетов[53]. В этом же документе отражаются доходы, идущие на покрытие нужд административно-территориальной единицы, и те, что поступают из местных источников, и те, что местные Советы ежегодно получают в свое распоряжение из общегосударственных ресурсов. Первые носят название закрепленных доходов, вторые - регулирующих.
В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР[54].
Разграничение доходов и расходов по Конституции РСФСР 1978 года осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов депутатов трудящихся РСФСР». В соответствии с этим законом принятом 16 декабря 1961 года бюджетное устройство РСФСР определяется государственным устройством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, состоящей из автономных советских социалистических республик, краев и областей. В соответствии с этим Государственный бюджет РСФСР объединяет республиканский бюджет РСФСР, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Так, например, бюджет района объединяет районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения и поселковые, сельские бюджеты. В бюджет района включаются доходы:
а) отчисления от прибылей и другие поступления от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) местные налоги и сборы;
в) государственная пошлина и другие доходы, направляемые в бюджет района в соответствии с законодательством РСФСР[55].
Сверх доходов, предусмотренных в статье 129 настоящего Закона, в бюджет района передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджете края, области, автономной области, национального округа, города, имеющего районное деление.
В бюджет района включаются расходы
а) на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными районному Совету депутатов трудящихся, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению;
в) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления района;
г) на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством РСФСР, а также в соответствии с решениями краевого, областного Совета депутатов трудящихся, Совета депутатов трудящихся автономной области, национального округа, городского (города, имеющего районное деление) Совета депутатов трудящихся из бюджета района[56].
С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти - причем не обязательно представительный - составлял и исполнял соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. А чтобы это не привело к ослаблению единства действий вышестоящих и нижестоящих органов власти в сфере бюджетной работы, был изменен порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.
По Конституции 1936 года (и даже некоторое время после ее принятия), бюджетный процесс начинался с уточнения доходов и расходов, отнесенных на конкретные виды бюджетов и шел «сверху вниз». Утверждение бюджетов осуществлялось иначе: сначала утверждались сельские бюджеты, потом районные и т. д. При этом показатели нижестоящих бюджетов не входили органической частью в вышестоящие. Начиная с 1938года, как пишет Азовкин, процесс утверждения бюджетов идет «сверху вниз»[57]. При этом в общий объем доходов и расходов вышестоящего бюджета включались сводные показатели соответствующих нижестоящих бюджетов и давалась их разбивка по каждому такому бюджету. Это означает, что, утверждая бюджет, каждый из Советов руководствуется показателями доходов и расходов, утвержденными для него вышестоящим Советом. В результате местные бюжеты в своих общих показателях включались в государственные бюджеты союзных республик, а через них - в государственный бюджет СССР. Сложилась бюджетная система, применительно к которой проблемы централизации и децентрализации решались главным образом путем изменения характера и количества тех показателей вышестоящих бюджетов, которые обязательны при составлении и утверждении нижестоящих.
ИТОГ. В своей фундаментальной монографии "Основы городского хозяйства", анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них, Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР. "Если Мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая "коммунальный" принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует"[58].
Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной - обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление. Однако, забытой остается одна черта реального местного самоуправления - самостоятельность в осуществлении порученных дел. Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, "Самостоятельность - живая душа самоуправления". Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, то есть в чистейшую фикцию.[59]
В дальнейшем интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года.
В государственно-правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.
Отрицал самоуправленческие качества Советов А. И. Лукьянов. При этом он указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской Конституции.[60] Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера[61].
Напротив, отдельные авторы считали, что представительные учреждения на местах - это органы сугубо территориального общественного самоуправления[62].
Наконец, третья точка зрения такова, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления[63]. В пользу такого подхода говорят очень важные факторы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах[64], привлечения общественности к их работе.
Но представляется, что нужно исходить из того, что в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов именно как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая и местные, выступали как единая система, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, формально допускающий самостоятельность на местах, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Система Советов была призвана концентрировать основные функции государственной власти, являясь ведущим звеном государственного руководства. Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
